Dall’ individuazione della categoria del reato “dell’abuso del diritto”, dall’intensificazione ed istituzionalizzazione di figure di garanti del cittadino con poteri di intervento anche di carattere sostitutivo, dalla regolamentazione dei servizi pubblici con le carte dei servizi e codici di comportamento della pubblica amministrazione, si misura la classe politica, nazionale e locale, che voglia porre rimedio a qualunque comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra cittadino ed amministrazione ed attuare una modernizzazione materiale ed immateriale della nostra società.

Quante volte ci è capitata l’esperienza quotidiana di un rapporto difficile con la pubblica amministrazione (sanità, pubblica istruzione, trasporti, servizi pubblici in genere)? Ci lamentiamo, infatti, di continue disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede che devono regolare i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione. Abbiamo prova di come il rigoroso rispetto formale della legge diventi un “legittimo abuso” quando, ad esempio, l’amministrazione fiscale si rapporta ai cittadini adottando procedure farraginose e complesse, ragion per cui il pagamento delle tasse è gravato da una serie infinita di adempimenti non sempre essenziali e non sempre alla portata del cittadino, le violazioni addebitate ai cittadini sono spesso meramente formali e causate da fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni o errori di altri uffici pubblici. Oppure facciamo conoscenza del “legittimo abuso”, quando nei quotidiani rapporti con il gestore dell’energia elettrica, del gas, delle telecomunicazioni, o di altri servizi pubblici, ci troviamo a colloquiare con addetti virtuali tramite call center, ovvero quella subdola spersonalizzazione della gestione dei servizi pubblici che ha reso più semplice la “legittima gestione dei rapporti commerciali” solo dal lato del gestore e non dell’utenza. E cosa dire delle cartelle esattoriali e degli avvisi di pagamento emessi dal Consorzio di Bonifica del Bacino Inferiore del Volturno? Il consorzio di bonifica ha il diritto di esercitare il proprio potere impositivo se il contributo richiesto al singolo consorziato è legato al vantaggio diretto e specifico che quest’ultimo ritrae dalle opere realizzate nel perimetro consortile ed è giustificato dalle spese sostenute per l’attività di bonifica. Ma nonostante il Consorzio non abbia mai dimostrato se e quanto abbia speso sul nostro territorio per attività di bonifica, nonostante l’attività che svolge sia finanziata integralmente dagli enti locali, dalla Regione Campania e con fondi statali e comunitari, nonostante la copiosissima giurisprudenza delle commissioni tributarie provinciali e regionale che hanno considerato illegittime le cartelle esattoriali che ciclicamente vengono notificate ai cittadini ......................come se nulla fosse......... l’assessorato regionale all’agricoltura continua ad approvare gli “illegittimi ruoli di contribuenza” ed gli “ancor più illegittimi bilanci” dei consorzi di bonifica della Regione Campania. E’ un caso esemplare di quello che possiamo definire “legittimo abuso del diritto” quando più enti pubblici con la loro azione concorrono a realizzare un fine contrario alle stesse norme da essi “legittimamente” invocate: la necessità di interventi di bonifica per il nostro territorio viene utilizzata come pretesto per imporre un tributo, costantemente censurato dalle Commissioni tributarie come illegittimo, che viene fatto confluire nella redazione dei bilanci dei Consorzi che vengono regolarmente approvati dalla Regione Campania. E tutto ciò accade benché vent’anni fa con la legge 241 del 1990 e con le successive leggi sul decentramento delle funzioni amministrative sia iniziata una stagione di rinnovamento dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione basata sui principi di snellezza, speditezza e semplificazione dei procedimenti amministrativi e sull’implementazione di istituti di partecipazione e di garanzia dei cittadini. Ma un’altra riflessione di come spesso un problema concreto viene preso in considerazione per raggiungere finalità completamente diverse e contrastanti ce la offre l’attuale dibattito sulla problematica della ragionevole durata del processo giudiziario: un vero e proprio “legittimo abuso del diritto” per la lungaggine dei tempi per l’amministrazione della giustizia e per l’elevata percentuale, già oggi, di estinzione dei processi per prescrizione. Partendo dall’esigenza di conferire una tempistica certa a tutti i processi, è nato il disegno di legge sul processo breve dall’intestazione “Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell’articolo 111 della Costituzione e dell’articolo 6 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo”, che cristallizza in due anni per ogni grado di giudizio il termine considerato ragionevole per il giusto processo. Atteso che un giudizio di ragionevolezza sulla durata del processo va riferito anche alla complessità del caso in esame, alla congestione dei carichi giudiziari in materia civile e penale ed all’organizzazione delle strutture giudiziarie, agli eccessi della difesa quando utilizza in maniera strumentale la tecnica del rinvio per “legittimo impedimento” dell’imputato, da una prima analisi del disegno di legge in discussione l’unica certezza è quella che ci sarà uno zoccolo duro di impunità per reati di particolare allarme sociale. Si finirà per rinchiudere nel rapporto tra pubblica accusa e condanna dell’imputato l’amministrazione della giustizia, senza curarsi che tutte le estinzioni di reato per prescrizione pervaderanno la nostra società di un insopportabile disvalore sociale, politico e culturale per la mancata giustizia di reati finanziari come quelli dei crac Parmalat o Cirio, di reati predatori quali rapine, furto e scippo, di reati della pubblica amministrazione come quelli di corruzione e concussione, quelli di disastro in materia ambientale, e via dicendo. In questi anni, però, alcuni sviluppi sono stati compiuti nella direzione di una configurazione di un’autonoma figura dell’abuso del diritto a seguito dell’emanazione delle normative comunitarie e l’obbligo dell’introduzione di leggi a tutela del consumatore che hanno vincolato i nostri governi a recepirle nel loro ordinamento a pena di rilevanti sanzioni.Dal 1° gennaio 2010, infatti, è possibile esercitare l’azione collettiva di classe promossa da uno o più consumatori/utenti, che abbiano subito le conseguenze di condotte o pratiche commerciali scorrette; oppure che abbiano acquistato un prodotto difettoso o pericoloso; oppure ancora che versino in una medesima situazione di pregiudizio nei confronti di un’impresa, in conseguenza di un inadempimento contrattuale. Gli altri consumatori interessati, titolari di una identica pretesa risarcitoria, possono scegliere di aderire all’azione di classe già promossa, senza dover ricorrere al patrocinio dell’avvocato. La ratio della class action risiede nella supposizione che se molte persone ricevono singolarmente un danno di portata economicamente modesta difficilmente decidono di sostenere individualmente le spese necessarie per avviare un iter giudiziario; ma se l’azione, invece, è condotta collettivamente, le spese si abbattono e il singolo acquista maggiore “forza” nei confronti della grande impresa. Nel testo approvato dal nostro Governo, però, dopo i tanti proclami contro l’inefficienza delle pubbliche amministrazioni, è mancato il coraggio di consentire la possibilità di azioni collettive anche nei confronti della Pubblica Amministrazione per il mancato rispetto degli standard qualitativi per i concessionari di servizi pubblici (Trenitalia, Comuni, Province, Regioni, società della luce, del gas, dell’acqua, ecc.), rinviando la class action a futuri e indeterminati decreti della Presidenza del Consiglio che dovranno fissare gli standard qualitativi dei servizi da erogare al cittadino. A mio giudizio, però, proprio nei giorni in cui si parla dell’anno 2010 come quello delle “riforme di sistema” per modernizzare il nostro paese, sono del parere che è indispensabile avere il coraggio di spingere più in avanti la tutela del cittadino, andando oltre l’attuale concetto di tutela previsto solo in presenza di un danno patrimoniale. Occorre aprire una riflessione sulla necessità di prevedere nel nostro ordinamento la fattispecie di carattere generale, ‘abuso del diritto’, che comprenda ogni ipotesi in cui l’esercizio di un diritto avviene in contrasto con gli scopi etici e sociali per cui il diritto stesso viene riconosciuto e protetto dall’ordinamento giuridico positivo. In pratica il fatto che si riconosca ad un cittadino, ad una persona giuridica o alla pubblica amministrazione il legittimo esercizio di un diritto, ovvero di disporre di un potere riconosciuto e garantito dalla legge, esso deve contemperarsi con le esigenze sociali e non deve essere posto in essere con comportamenti contrari alla buona fede oggettiva o con i fini sostanziali che la norma stessa si prefigge ovvero con i più generali princìpi dell’ordinamento. In verità un tentativo di introduzione di tale figura era stato delineato nel progetto preliminare del codice civile allorché la bozza dell’art. 7 proclamava, in termini generali, che “nessuno può esercitare il proprio diritto in contrasto con lo scopo per il quale il diritto medesimo gli è stato riconosciuto”. Nella stesura definitiva, invece, ad una norma di carattere generale venne preferito il rinvio a norme specifiche che consentissero di sanzionare l’abuso in relazione a particolari categorie di diritti. In tale contesto politico/ideologico giova ricordare che la passata amministrazione comunale si è sempre costituita in giudizio come parte civile, a tutela della propria comunità, nei processi per reati di associazione per delinquere di stampo camorristico e di reati ambientali (Bassolino & company per intenderci), nell’intento di affermare il principio che tali reati gravi sono di una pericolosità sociale tale che non può rimanere recintata nella semplice dinamica tra pubblica accusa e la condanna dell’imputato. Tali reati provocano un danno, patrimoniale e non, che incidono negativamente sulle prospettive di sviluppo economico sociale e di emancipazione culturale della nostra comunità e dei suoi singoli cittadini e vanno combattuti da tutte le istituzioni con tutte le iniziative possibili, anche quelle della costituzione come parte civile proprio perché all’istituzione comunale, in primis, spettano “tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunita’, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico.” Ma in attesa che si apra una vera stagione di riforme che siano realmente incisive e di una qualche utilità pratica per la collettività, senza porre in essere operazioni legislative a carattere mediatico e prive di sostanza, da subito la pubblica amministrazione deve procedere all’introduzione in tutti i livelli amministrativi di quegli istituti di partecipazione e di garanzia dei procedimenti per parificare i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione. Dall’ individuazione della categoria del reato “dell’abuso del diritto”, dall’intensificazione ed istituzionalizzazione di figure di garanti del cittadino con poteri di intervento anche di carattere sostitutivo, dalla regolamentazione dei servizi pubblici con le carte dei servizi e codici di comportamento della pubblica amministrazione, si misura la classe politica, nazionale e locale, che voglia porre rimedio a qualunque comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra cittadino ed amministrazione ed attuare una modernizzazione materiale ed immateriale della nostra società.

Espedito Marletta

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