Finanche l’amministrazione comunale di Acerra ha inteso utilizzare il tema del federalismo fiscale prima per tentare di affidare, maldestramente ed illegittimamente, la riscossione di tutte le entrate comunali prevedendo un aggio parassitario in favore di una società esterna: l’ I.C.I. e la T.A.R.S.U. che gli acerrani pagano spontaneamente e direttamente al comune sarebbe affluita nelle casse di una società privata e, dopo aver trattenuto un aggio per sé, la società avrebbe riversato gli introiti al comune di Acerra.
Ma dopo il tentativo maldestro dell’amministrazione comunale, il consiglio comunale, per fortuna, ha approvato un ordine del giorno nel quale ribadisce la cosiddetta internalizzazione della riscossione delle imposte comunali.
Come cittadini possiamo solo augurarci che l’amministrazione comunale, nel tentativo di dare segni di vita, non operi altre fughe in avanti perché quella sull’esternalizzazione della riscossione dei tributi comunali era di nessun interesse pubblico, di grande danno per la collettività e sicuramente con elementi di rilievo penale per i suoi promotori.
Ma a parte questa parentesi sulla politica locale, l’elemento di pericolosità che ritengo più preoccupante è quello del piano politico generale che sta avallando un federalismo fiscale secondo il classico schema leghista”i nostri soldi devono rimanere qui nei nostri territori”.
Lo stesso intervento di 300 milioni di euro stanziato dal governo per i danni arrecati dall’ alluvione di molte zone del Veneto a seguito delle piogge straordinarie del mese di novembre, infatti, anziché essere vissuto come legittimo momento di solidarietà dello Stato unitario in occasione di una calamità naturale, è stato utilizzato come prova generale per sperimentare quello che sarà il leit-motiv dei prossimi anni: “i nostri soldi devono rimanere qui nei nostri territori”.
Da tale situazione di approfittamento della classe politica di ogni ordine e grado sul tema del federalismo fiscale ho pensato di proporre alcune riflessioni sugli aspetti cruciali del federalismo su cui dovrebbe concentrarsi l’attenzione delle amministrazioni regionali e di quelle locali.
Si tratta dell’abc del federalismo così come previsto dai valori della Costituzione che cerca di mettere ordine su un tema che, se male utilizzato, così come la pratica quotidiana ci induce a pensare, diventerà sicuramente un’opportunità per le regioni più ricche e per le amministrazioni locali più efficienti...ma, ahimé, su quest’ultimo aspetto, al momento, l’amministrazione comunale di Acerra ha ben altro cui pensare. I sistemi giuridici che prevedono l’articolazione delle competenze legislative e amministrative su più livelli di governo devono risolvere due ordini di problemi: 1) il riparto delle competenze -e quindi dei poteri di spesa- tra i diversi livelli di governo; 2) l’assegnazione delle risorse, al fine di consentire il finanziamento delle competenze stesse. In un modello centralizzato, competenze, spese ed entrate spettano al livello centrale che poi decide se e come intervenire a livello locale. In un sistema di finanza derivata, invece, le competenze e i poteri di spesa sono ampiamente distribuiti agli enti decentrati, mentre le entrate tributarie spettano principalmente, se non esclusivamente, al livello centrale, che deve quindi finanziare l’attività degli enti decentrati con trasferimenti (verticali). In un modello di federalismo fiscale, competenze, spese ed entrate sono fortemente decentrate: è questo l’unico modello che consente di realizzare, almeno in linea di principio, il legame tra preferenze (locali), tassazione (locale) e responsabilizzazione degli amministratori (locali). L’amministratore pubblico locale è infatti il tramite della domanda di beni pubblici locali che emerge attraverso i meccanismi della democrazia rappresentativa e che consente di superare i problemi tipicamente legati all’offerta indifferenziata di beni pubblici. Si noti che in un sistema federale di questo tipo è possibile che coesistano una grande variabilità nelle basi imponibili dei tributi assegnati agli enti decentrati –in conseguenza del diverso grado di sviluppo economico dei territori- e una grande variabilità di spesa, che trae origine dalle diversa composizione demografica dei territori, nonché dal diverso tipo di specializzazione economica, dalle diverse preferenze e dalla diversa efficienza nel gestire la cosa pubblica. Non vi è dunque nessuna garanzia a priori che, in assenza di trasferimenti, le fonti di entrata siano sufficienti a coprire le spese. Inoltre, studi empirici sulla crescita tendono a non confermare l’ipotesi della convergenza assoluta, secondo la quale tutte le regioni convergono verso lo stesso stato stazionario e le regioni più povere lo fanno con maggiore rapidità (cioè con tassi di crescita maggiori); una soluzione di questo tipo tende a mantenere se non ad ampliare le differenze tra territori. Un sistema di federalismo fiscale proprio richiede quindi i trasferimenti perequativi. Tali trasferimenti possono essere di tipo verticale (dal livello di governo superiore a quello inferiore) o orizzontali (trasferiscono risorse tra governi dello stesso livello). Inoltre essi possono essere calcolati in riferimento al fabbisogno o alla capacità fiscale. Nel primo caso si richiede di determinare il valore del fabbisogno standard (rispetto ad una certa competenza), che traduca in termini monetari le necessità di spesa in relazione a detta competenza, nell’ipotesi che il bene o servizio ad essa relativo sia offerto in condizioni di efficienza e ad un dato livello qualitativo. E’ chiaro quindi che il fabbisogno standard è funzione diretta della qualità: a parità di tutto il resto, maggiore è la qualità richiesta e maggiore è il fabbisogno standard che deve essere riconosciuto e quindi maggiori sono anche le risorse che devono essere garantite agli enti decentrati per poter offrire i beni e servizi che integrano la competenza in questione. La scelta del livello qualitativo appropriato è evidentemente una scelta politica. Così come è politica la determinazione delle competenze, e quindi degli ambiti di spesa, a cui applicare la perequazione al fabbisogno. Quest’ultima, infatti, per costruzione, garantisce agli enti decentrati esattamente le risorse necessarie per soddisfare il fabbisogno standard riconosciuto. E’ quindi evidente che si tratta di un meccanismo che in sé non incentiva lo sforzo fiscale e che può portare a poca efficienza nella gestione della spesa laddove vi siano garanzie di copertura ex-post degli scostamenti tra fabbisogno standard riconosciuto ex-ante e spesa storica. L’alternativa alla perequazione rispetto al fabbisogno è la perequazione della capacità fiscale, cioè la riduzione della distanza tra la capacità fiscale (pro-capite) di ciascuna Regione (o ente locale) e quella presa come riferimento, dove il concetto di capacità fiscale (pro-capite) indica il gettito (pro-capite) standard, risultante dall’applicazione di un’aliquota standard ad una base imponibile (pro-capite) standard (cioè quella definita dalla legge, in assenza di interventi da parte dell’ente decentrato). In questo caso il meccanismo provvede a ridurre le distanze nelle risorse pro-capite (standard) di cui godono gli enti decentrati e si disinteressa (salvo che nel primo anno) del lato della spesa. In altre parole, è un meccanismo che fissa le posizioni relative delle risorse pro-capite (standard) a cui hanno accesso gli enti interessati, ma che non dice nulla rispetto alla spesa. E’ quest’ultima che deve adattarsi alle entrate e non viceversa. Nel disegno dei meccanismi perequativi (perequazione al fabbisogno o alla capacità fiscale; perequazione verticale o orizzontale) occorre quindi fare attenzione al tipo di competenze e spese a cui essi si applicano, agli effetti incentivanti dei trasferimenti stessi e al ruolo che essi assegnano alla spesa storica. In ordine logico, il primo problema da affrontare è quello della selezione delle competenze (e quindi dei comparti di spesa) rispetto a cui è ipotizzabile ed opportuna la perequazione al fabbisogno. Ritengo che, quantomeno a partire dalla sanità e l’assistenza, sia necessario fare ricorso alla perequazione rispetto ai fabbisogni in quanto si tratta di comparti di spesa a forte impatto sociale e distributivo rispetto ai quali sono particolarmente forti le esigenze equitative che richiedono una sostanziale omogeneità nel soddisfacimento dei fabbisogni medesimi. Per le altre competenze, il concetto di fabbisogno standard è sostanzialmente inapplicabile e quindi sconsigliato, anche perché, per esse, non esistono le preoccupazioni di ordine politico e sociale che possono suggerire la scelta della perequazione al fabbisogno. Rispetto ad esse è quindi preferibile una perequazione alla capacità fiscale, che assicura che le dotazioni di risorse non varino in modo eccessivo da territorio a territorio ed è quindi compatibile con una maggiore differenziazione territoriale nella composizione della spesa pubblica locale. In questo caso, la scelta politica più rilevante è quella relativa al coefficiente di perequazione, cioè al grado di disuguaglianza nelle risorse che viene complessivamente ritenuto accettabile. La Costituzione è chiara nell’assegnare alle Regioni autonomia legislativa in tema di tributi ed entrate proprie, segnalando che essi debbono essere stabiliti in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Oltre ai tributi propri, la Costituzione prevede la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferiti al territorio. La Costituzione non specifica tuttavia (ed è bene che sia così) né quali siano questi tributi né il grado di compartecipazione, né provvede ad assegnare il gettito ad uno o più degli enti territoriali menzionati. Infine, la Costituzione prevede che con legge dello Stato sia istituito un fondo di perequazione della capacità fiscale (senza alcun riferimento al fabbisogno), senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale pro-capite (ma non si precisa se si tratti di fondo verticale oppure orizzontale). Il riferimento al fabbisogno sembra tuttavia emergere –almeno parzialmente - dalla lettura del quarto e quinto comma dell’art. 119, laddove è scritto che “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province,alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”. “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. I problemi da risolvere sono quelli relativi alla composizione delle entrate, alla scelta del meccanismo di perequazione e alla sua evoluzione, problemi che non sono tra loro indipendenti, dal momento che, ad esempio, l’opzione per la perequazione al fabbisogno per determinate funzioni richiede contestualmente l’identificazione dei tributi assegnati alle competenze stesse. Per quanto riguarda la composizione delle entrate, è utile che esse provengano da un mix equilibrato di tributi propri, compartecipazioni a tributi erariali e trasferimenti perequativi. Sotto il secondo profilo, occorre pensare a come realizzare il sistema dei trasferimenti perequativi, avendo come riferimento sia il meccanismo a regime sia la transizione. A tal fine è bene che si chiarisca il ruolo della spesa storica. Quest’ ultima riflette sia i fabbisogni reali (che potremmo identificare come quelli standard) riferiti al mix di beni e servizi offerti dalle Regioni e dagli altri enti locali, sia diversità nel mix stesso, sia vere e proprie inefficienze. Mentre il primo e il secondo elemento hanno una valenza economica e sociale significativa, l’ultimo rappresenta un elemento negativo che non merita riconoscimento ma di cui il nostro territorio soffre gravemente.